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课题研究
苏北教育发展中的热点问题剖析
发布时间:2011-05-04 14:27:29 作者:张廷亮 来源:连云港市教育科学研究所

苏北是指行政区划上的徐州市、淮安市、盐城市、连云港市、宿迁市所辖区域。它地处淮河以北,北靠山东,东临黄海,西接中原,人口3210.18万人,占全省44.8%,面积52321平方公里,占全省50.99%。多年来,在各级人民政府的领导下,从解决“一无两有”到普及九年义务教育,从中小学布局调整到“教育促小康”、“三新一亮”、“六有工程”,苏北的教育事业发生了巨大的变化,为推进苏北的社会经济发展作出了巨大贡献。
  但是苏北的教育事业发展与苏南、苏中相比仍有很大差距,在新的形势下,苏北各市的教育都面临着许多迫切需要解决的问题。多年来,许多专家、学者及教育行政领导对苏北的教育发展所存在的问题进行了多方位、多层次的探讨,认为制约苏北教育事业发展的问题主要是:
  ·教育投入严重不足
  ·教育非均衡化发展
  ·教育结构不合理
  ·教育市场有待规范
  本文拟运用教育经济学的思想对这几个问题进行深入剖析,以期寻求产生上述问题的深层次因素,并给出相应的策略选择。

一、苏北的教育投入:现状、成因及措施

办好教育事业,关键是要有大的教育投入,尤其是九年义务教育的实施,必须要有充足的投入作保证。从人力资本理论的角度讲,教育投入所产生的经济效益,要大大高于物质资本的投入。当前教育投入不足是苏北教育发展面临的最严重的问题,由此引发的拖欠教师工资、挪用杂费、学校建设滞后、优秀教师流失等顽症,已严重危及了苏北的教育发展,现在有必要对这一问题进行理性的深入思考,以求进一步寻求解决的办法。

1.苏北教育投入的特点

表1:苏北地区1999—2002年教育投入的真实情况

  1999年 2000年 2001年 2002年
  GDP 财政
收入
财政性
教育投入
GDP 财政
收入
财政性
教育投入
GDP 财政
收入
财政性
教育投入
GDP 财政
收入
财政性
教育投入
徐州 600.03 43.60 8.62 644.50 47.62 8.78 715.71 52.59 10 791.44 65.56 10.53
淮阴 252.70 21.96 4.36 291.05 25.76 4.76 329.02 34.98 6.01 375.02 43.19 5.8
盐城 500.24 25.71 8.58 548.59 28.42 9.33 603.23 33.06 10.80 673.26 42.97 12.65
连云港 284.96 17.11 3.66 291.13 17.21 3.84 315.82 19.84 5.01 350.15 26.99 5.90
宿迁 182.00 10.16 4.13 200.65 11.27 4.54 223.16 12.45 5.14 247.03 14.32 6.36
合计 1819.93 118.54 29.35 1975.92 130.28 31.25 2186.94 152.92 36.96 2436.9 193.03 41.24

资料来源:1999—2002年《江苏统计年鉴》〖HT〗〖KH*2D〗

从表中我们可以看出苏北地区的GDP平均年增长率为10.22%,财政收入平均年增长17.84%,教育投入平均年增长12.11%,教育投入的增长明显低于财政收入的增长,教育投入占GDP的份额分别为1.6%、1.58%、1.69%。

表2:2002年江苏省各市财政性教育投入占当年GDP、财政收入比重

  财政性教育投入占GDP份额 财政性教育投入占财政收入份额
南京 1.2% 5.9%
苏州 0.8% 5.5%
无锡 0.8% 6.7%
常州 1.1% 8.4%
镇江 1.1% 10.8%
南通 1.2% 12.2%
扬州 1.4% 14.3%
泰州 1.8% 16.9%
徐州 1.3% 16.1%
淮安 1.5% 13.4%
盐城 1.9% 29.4%
连云港 1.7% 21.9%
宿迁 2.6% 32.9%

资料来源:2002年《江苏统计年鉴》

从表1、表2中以及其它资料我们可以总结出苏北教育投入的如下特点:1.总量少;2.人均财政性教育投入更少。2002年苏北各市人均财政性教育经费分别列全省倒数第1、2、3、4、6位;3.财政性教育投入占GDP及财政收入的份额均很小,但比苏南、苏中要高。如宿迁最高达2.6%、32.9%。

2.苏北教育投入不足所带来的严重影响

  苏北地区由于多年来教育投入的严重不足,带来了一系列严重的问题,如拖欠教师工资、公用经费严重不足(苏北许多县的公用经费为零)、基本建设得不到保证、乱收费、优秀教师的大量流失、负债严重等等。

3.苏北教育投入机制分析

  苏北地区与全国一样,教育投入的机制在1985年实行“分级办学、地方负责、分级管理”的教育管理体制。2001年开始执行“以县为主”的办学模式,农村教育投入的原有格局被打破,原有的筹措经费渠道被打破,而新体制还存在许多不健全不规范的方面,这些地方中小学人员经费、公用经费和建设经费没有全额纳入县级财政预算,在财政预算时就留有缺口,一些地方教师工资保障机制还不健全;一些地方以推进公共支出改革为由,对农村中小学校实行变相“零户管理”,由此引起了大面积的挪用中小学学杂费的现象,苏北大部分县挪用学杂费30%,个别县高达70%,致使学校运转困难;教育转移支付缺乏严格的制度规范,中央明确要求财政转移支付的资金重点用于发放教师、公务员等人员工资,确保乡村两级基层组织正常运转和农村中小学正常经费需要,但由于缺少法规约束,许多地方对财政转移支付的资金只有20%左右用于教育;学校建设和发展经费安排不足,在实现“普九”达标时许多地方开始举债建设,至今陈账未清,在新一轮学校布局调整和优质资源扩建过程中许多地方又大量借贷且债权关系不明,高校新区建设也主要由学校自己借贷,教育债务越来越重,一些地方发生债务纠纷,影响学校稳定。(摘自《2003年江苏教育发展报告》)

4.苏北教育投入不足的成因

  ·不肯投入
  从表1中可以看出,1999—2002年苏北地区的教育投入占GDP的比重分别为1.6、1.7%、1.7%,大大低于国家规定的4%的指标,表明教育投入占GDP的比重非常小,这种状况在很大程度上是由于政府在教育上不肯投入造成的,总认为教育是无底洞,投入教育产生不了效益,不仅如此,各级政府挪用学杂费的现象比较严重,使得学校的公用经费严重短缺,致使学校运转困难。
  ·无力投入
  苏北大部分地区经济发展落后,尤其是县域经济发展落后,而教育事业基数较大,人员较多,因而使得本级财政无力承担,如盐城滨海县将财政收入中80%的部分用于教育,仍不能保证教师工资的正常发放。

5.措施:急待建立教育经费投入的保障机制

  面对税费改革后出现的工资发放困难、危房改造难、经费短缺等新难题,苏北地区必须改变现行的教育投入方式,建立国家财政、省级财政、市级财政为主的投入保障机制,尽快实现教育经费由中央、省、市、县按比例负担的机制,这是化解当前农村基础教育诸多矛盾的根本对策。

二、日益严峻的非均衡化发展:特点、经济背景与策略选择

1.关于教育均衡化

  教育均衡化发展是近年来在我国义务教育发展阶段出现的一个新提法。它是指通过法律法规确保给公民或未来公民以同等的受教育的权利和义务,通过政策制定与调整及资源调配而提供相对均等的教育机会和条件,以客观公正的态度和科学有效的方法实现教育效果和成功机会的相对均衡。这意味着教育均衡发展的目标是要确保人人都有受教育的权利和义务;向受教育者提供相对平等的接受教育的机会和条件、教育成功机会和教育效果的相对匀等。
  教育均衡化发展是针对我国教育发展不平衡状况而言的,对于江苏省来讲,同样存在着区域发展不平衡的严峻现实,地区教育差距的加大带来了一系列严重的后果。深刻分析产生这一现象的成因,寻求解决的决策,是苏北教育面临的迫切课题。

2.苏北与苏南的非均衡化发展

  苏南、苏中、苏北三大区域的教育发展呈现明显的非均衡化现象,突出表现在三大区域二、三级教育的毛入学率和人均受教育年限等方面。

表3:2003年苏南、苏中、苏北地区二、三级教育毛入学率

  初中阶段毛入学率 高中阶段毛入学率
江苏省 87.22% 58.51%
苏南 97.20% 84.61%
苏中 94.32% 68.30%
苏北 80.42% 42.75%

资料来源:《2003年江苏教育发展报告》

3.苏北地区内部的非均衡化发展

  就苏北自身而言,其基础教育的城乡差别也十分显著,苏北农村的基础教育远远落后于城市。以徐州市为例,在初中毕业生升学率和初、高中教师学历达标方面,市区远高于郊县农村(见表4)。据此,加强苏北基础教育的重点应放在苏北农村。也就是说,加强苏北农村基础教育应成为“十五”期间江苏教育政策的“重中之重”。

表4  徐州市区、郊县中小学毕业升学率、教师学历情况(%)

  小学毕业生
升学率
初中毕业生
升学率
普通高中教育中
本科毕业及以上
所占比重
普通初中教师中
专科毕业及以上
所占比重
小学教师中高中
毕业及以上所占
比重
徐州市合计 95.10 54.96 63.40 85.75 97.50
徐州市区 90.74 90.10 76.06 90.06 97.92
丰县 95.27 48.25 62.79 87.28 99.21
沛县 95.03 39.82 63.23 88.68 97.85
铜山县 96.00 67.24 64.04 89.10 95.66
睢宁县 95.00 35.04 61.90 76.16 98.51
新沂市 95.65 53.99 58.39 81.48 97.75
邳州市 97.24 51.4 46.99 83.82 96.20

资料来源:江苏省教育事业统计资料汇编(2000年)

4.城市内部的非均衡化发展

  在苏北地区,即使在同一城市,非均衡化发展的现象也是十分明显的,它们主要表现在所谓的重点校、星级校、一般学校的差别上,这种学校之间的非均衡性一旦形成,极易使诸多学校陷入恶性循环的怪圈。

5.苏北教育非均衡发展的成因

  ·政府导向
  由于受传统管理体制的影响,苏北地区的学校的发展一直受到政府导向的深刻影响,学校资源的配置以政府调控为主,且每一级政府都有重点扶持的学校,这些学校在人、财、物的使用上享受了很多照顾与政策倾斜,许多教育行政领导还把本地区是否有名
校、有最漂亮的学校作为追求的政绩目标,这种政府导向是产生非均衡的重要原因。
  ·经济发展的不平衡
  从经济学角度看,教育发展是教育产品的生产者与消费者在价值机制的作用下,最终达到均衡的结果。按照新古典主义的观点,教育就是一个产业,在这一产业中,生产者是学校,消费者是政府和个人,在完全竞争的市场上,通过价格的调节,最终教育需求与教育供给达到均衡状态。经济发展了,部分人的收入增加了,必然产生较高的教育需求,对于本地区的重点学校、星级学校自然是趋之若骛,这样供求平衡产生了,而对于那些各方面条件都比较差的学校,只有收入较低的人才去光顾。所以教育发展的不平衡,从本质上看是经济发展的不平衡引发的。值得进一步关注的是,由于经济基础薄弱,发展速度相对缓慢,苏北地区大多数指标在全省的份额有所下降。人均GDP仅相当于全省的一半,城乡居民收入水平分别低于全省平均1110元、712元。由此推出,苏北地区与苏南、苏中相比较,教育发展落后在情理之中。此外,地区间产业结构的差异、城市化水平的差异等因素也是教育不平衡产生
的原因。

6.促进均衡化发展的策略选择

  教育发展的不平衡与经济发展的不平衡一样,是绝对的,长期的,而均衡发展则是相对的,有条件的,我们在制定均衡发展的策略时,首先应当树立经济发展均衡化的思想,以经济均衡促进教育均衡。其次,政府部门在介入教育时充分体现公平、公正的平等原则,更多的应该是因地制宜,不搞一刀切。

三、苏北教育结构探析

  所谓教育结构是指教育内部各部分之间的排列、组合及比例关系。一个优化的教育结构必须能促进社会经济的发展,同时又满足和适应人的发展规律,充分体现教育现代化的发展方向。分析苏北的教育结构,可以发现存在着如下问题:

1.教育结构与经济体制改革不相适应

  我国自1978年开始建立以社会主义市场经济体制为目标的重大经济制度变革,要求原有教育体制必须改革,以适应市场经济体制的客观要求,特别是教育行政管理体制、办学体制和学校管理体制必须适应日益繁荣的市场经济的需要。教育行政管理体制包括决策体制、组织管理体制等,其主要任务是进行教育资源的配备,特别是人事管理和计划财务管理,苏北地区原有的教育行政管理体制是计划经济体制下建立起来的,对教育事业的发展曾经起过积极作用。但是基本上是一个封闭式的、权力高度集中的体制,在决策上国家和政府对教育管得太多,统得过死,具体办学单位没有自主权,学校在人、财、物的分配使用上,在学制、招生、分配等环节上也没有自主权,调动不起学校办学的积极性与主动性。
  办学体制或办学模式是教育体制的有机组成部分,原有的办学模式过分强调统一性、国家化,造成办学体制单一化。
  学校管理体制是整个教育体制的基础和细胞,原有的学校管理体制由于受高度集中统一的教育体制的统辖,学校管理不能自主化,没有应有的管理权、组织权、分配权、交换权、成本核算权以及教育资金筹措权等,且存在着严重的消费性和行政化现象,致使责、权、利三者失调。

2.教育结构与产业结构不协调

  我国传统的产业结构是按照重工业、轻工业、农业和其它各业先后顺序排列的,后来逐步调整,按照农、轻、重和其它行业排列,按国民生产总值结构分析2003年苏北地区多行业,其比例分别为农业占21.21%,工业占45.32%,服务及其它行业占33.47%。产业结构的巨大变化要求教育结构也应相应甚至超前变化,及时增加多科类型的学校,增加产业对口的专业,淘汰落后专业,使教育内部结构合理,适应能力强并且适度超前。但是苏北在这些方面仍然存在许多问题。

3.苏北高等教育专业结构不合理,专业设置相对失调

   苏北高等教育缺失顶层结构,没有综合性大学和研究性大学,主要以培养应用型人才的教学型高校为主,尤其是师范类院校和工科类院校为甚。苏北人才紧缺的是金额、财政、对外贸易、法律等,据《2004年上半年全省人才流动与人才市场建设情况》介绍,苏北地区上半年用人单位发布人才需求63889个,求职人员138893人,供需为2.17∶1,人才需求前10位的专业类别为营销、化工与制药、财会、管理、机械与仪表、计算机、土建、信息与电子经济、纺织,而人才求职前10位的专业类别是财会、管理、营销、外语、计算机、化工与制药机械与仪表、信息与电子、土建、法律。说明高等教育必须根据市场需求及时调整专业设置,多培养市场需要的人才,多培养复合型人才。

4.中等教育办学规模小,入学率低

  从表3中可以看出苏北地区初中、高中阶段的毛入学率比全省平均水平分别低11、16个百分点,说明中学的办学规模小,这还不包括初中、高中阶段的流生人数。从苏北地区各阶段的办学资源看:大中学校的师生比,每万人中中学、大学个数等指标也都低于苏南、苏北地区(见表5)。

表5:大中学校师生比、每万人中中学、大学个数

  苏南 苏中 苏北
小学师生比 1∶19 1∶20 1∶23.4
中学师生比 1∶17 1∶18.6 1∶22
大学师生比 1∶16 1∶17.2 1∶18.45
小学个数/万人 1 1.06 1.18
中学个数/万人 0.5 0.48 0.44
高等学校数/万人 0.03 0.008 0.006

资料来源:《2003年江苏教育年鉴》

  由此可见加快苏北地区的中等以上的教育发展将是今后努力的方向。

5.中等专业教育规模小、质量低,不能适应该地区的经济发展

表6:苏南、苏中、苏北普通高中与职高、中专、成人中专学生数比较(万人)

  普通高中 职高、中专、成人中专 比例
江苏省 124.00 74.3 1.67∶1
苏南 34.16 32.66 1.05∶1
苏中 25.63 14.81 1.73∶1
苏北 48.15 26.83 1.79∶1

资料来源:《2003年江苏教育发展报告》

  从表中可以看出:苏北地区的中专校和职业高中数量少,在校学生数量也少,普高与职高的比为1.79∶1,明显高于苏南与苏中,说明苏北的职业教育相对落后。苏北地区每年有50万初中生不能升入高一级学校就读,而又身无一技之长。这些青少年步入社会,将带来沉重的负担。另一方面,苏北地区每年劳动力市场有近30%的就业岗位招不到人,求人倍率大于1的行业比比皆是,说明劳动者素质跟不上经济结构调整、技术进步和市场变化的步伐。对此苏北的中等职业教育难咎其责。

6.苏北职业教育落后的成因

  职业教育主要以培养学生的劳动技能为主要目标,它直接影响到学生将来的生存能力,职业教育的发展与经济发展水平关联度很高,笔者认为越是经济落后的地区,越应当抓好职业教育,但是为什么苏北地区的职业教育落后?通过调查与思考,笔者认为主要原因有两点:
  ·职业教育的成本高
  职业教育需要更多的实训场所、实训设备,涉及新型产业的机器设备更是价格昂贵,这使得苏北地区职业学校,尤其是县级职教中心无力添置设备,职业教育难成气候。
  ·经济发展滞后,对职业教育的需求不足
  对教育的需求的最终因素是企业生产中的技术水平,对高素质劳动力的需求越大,教育的需求也越大,反之教育需求较小。见表7、表8。

  表7:2004年各地区人才供求情况

  表8:2004年江苏产业带人才需求情况

  资料来源:《2004年上半年全省人才流动与人才市场建设情况》

7.策略选择

  教育结构的优劣直接影响了教育的效率和效益,直接影响了教育的产出和经济的发展。我们应当深刻把握各类教育的结构特征、数量关系以及时空组合,实现教育与经济的协调发展,使人的潜力得到最大的发挥。

四、苏北教育市场:概念、现状与期望

1.关于教育市场

  我国改革开放20年的经济发展绩效之所以辉煌与突出,具有决定性的原因就是以高效率的市场化制度替代了低效率的传统计划经济制度,使产权特别是人力资本产权关系逐渐明晰和合理。在保证国民义务教育的前提下将市场机制引入教育就形成了教育市场。对苏北而言,教育市场既是客观现实,又需要在改革实践中加以规范、有序,进而推进教育事业的发展,因为当前苏北教育中出现的诸多热点与难点问题,实际上都是教育市场这只无形的手在操纵。

2.教育市场的特征

  教育市场最显著的特点是以市场来配置教育资源,以个人或办学主体利益最大化为准则,宏观衡量一个地区教育市场化的指标有:①财政性教育投入占教育经费的比重;②民办教育的比重;③非义务教育的财政性投入的比重等等。

3.苏北教育市场的现状

  首先,财政性的投入占教育经费的比重偏高,2003年全省财政性投入占教育经费的比重为56%,对苏北而言,非义务教育财政性投入比重大。
  其次,民办教育的比重。民办教育是我国改革开放以来教育领域内兴起的新的教育资源,它打破了公办教育一统天下的格局,弥补了公办教育的不足,为教育事业的发展做出了贡献,但总体上苏北民办教育的比重还不够大。
  再者,办学主体模糊,学校限制随意。
  ·“名校办民校”成风
  所谓“名校办民校”,就是公办“名校”(或重点学校)开办具有民营性质的分校。据笔者观察,“名校办民校”可以分为三种类型:一是“卖招牌”型,“民校”除了徒有一块“名校”的招牌外,其实跟“名校”毫无关系;二是“联合办学”型,“名校”与一些企业、社会团体甚至政府联办民校,不仅可以增加经济收入,还可以解决“名校”教师、职工超编的实际问题;三是“一校两制”型,即“名校”将“计划内”招收的学生与“计划外”招收的学生分开编班,表面上看“民校”与“名校”没有差别,实际上却在学生管理、师资配备、教学质量上搞“双重标准”。
  “名校办民校”都打着扩大优质教育资源的招牌,但它的负面影响也不可小觑。
  其一,导致择校风愈演愈烈。“就近入学”是国家为确保义务教育均衡发展确定的一项基本原则,择校是教育部门明令禁止的。而“名校办民校”在一定程度上刺激和强化了家长们择校心态,不仅使择校费年年攀升,而且严重冲击了素质教育的实施。
  其二,名校是政府多年倾斜扶植下的结晶,是国有资产,“名校”拿政府的钱去办高收费学校,对老百姓而言也是不公平的。而且,“名校办民校”收益进了“名校”或某些人的腰包,受损失的却是国家。因为就目前而言,“民校”大多产权模糊,一旦出现问题或纠纷,社会投资方一走了之,留下一副“烂摊子”只有等着“名校”或政府来收拾。
  其三,因为“名校办民校”给政府一种“学校有钱”的印象,从而使政府减少对教育的投入,这无疑会加剧教育整体状况的恶化。再加上“名校办民校”抢夺走了大批优秀生源,必然导致一些普通公办学校越办越“差”,从而形成恶性循环。
  “名校办民校”的无序状况,说明我国有关民办教育的法律法规还不完善,政府对教育的宏观监控还不到位。因此,应从政策、法规上积极引导、规范“名校办民校”。同时希望“名校”严格自律,不要打着“名校”的牌子欺骗受教育者,否则到头来只能砸了自己的牌子。
  ·日益严重的“择校”风
  “择校费、择校费,中间多少家长泪”。对普通家庭而言,动辄上万元的费用已经是非常沉重的负担;面对那些下岗职工家庭、农村贫困家庭、农民工家庭来说,“择校费”则是根本无法想象也无力承担的天文数字。那么,这些交不出“择校费”的家庭的孩子该怎么办呢?
  结果大概是本可以读重点中学的只能选普通中学。从眼前来说,这就使得部分优秀的学生因此丧失了更好的受教育机会;从长远来看,国家可能因此损失许多本该更优秀的栋梁之才。更加不容忽视的是,一些家庭特别贫困或经济条件不好的农民工家庭的子女可能因此失学,被剥夺受教育的权利。
  我国的教育事业还处在努力普及中高教育的阶段,如果目前这种有钱才能上好学校的情况继续发展下去,多数人的子女会因交不起巨额择校费而耽误了前途,影响到国家的人才培养大计。
  家住江苏淮阴的出租司机李某,儿子今年小学升初中,他家距全县最好的中学只有200米,原本按国家就近入学的要求,孩子可顺利地进入这所最好的中学。谁知去年这所学校的初中部改制“民办”,好在学校有政策,升进这所学校要进行考试。总算孩子争气考了204分(总分220),一家人喜笑颜开。谁知好景不长,接到通知书一看傻了眼,除要交8000元培养费外,还要交水电费、补课费、住宿费、自行车看管费、代办费、电教费、磁带费等。一家人一愁莫展,只好四处找亲戚朋友借钱,结果只筹到5000元。无奈,他们只能决定放弃,可儿子到其他学校读书,又因不在施教区,还要交一笔不菲的“择校费”。一家人左右为难,不知怎么办好?
  淮阴县是苏北地区的一个农业大县,全县80万人口,农民人均年收入不足2000元。去年全县最好的中学“淮阴县第一中学”,将初中部改制为私立民办中学,今年公开向社会招考学生。学校原本计划招生600多人,开出的培养费高达8000元。结果开学在即,可以交得起这笔培养费的仅300多人。
  ·泛市场化现象
  在深入教育体制改革的进程中,苏北地区出现了简单套用企业改制的办法,或将学校一卖了之,或将学校作为政府的赢利工具,或随行就市,随意收费,损害了教育公平原则,引发了许多社会矛盾。
  ·“黑户口”学校
  由于苏北农村部分地区经济发展的落后以及学校布局调整工作中的不足,给一部分乡村的学生上学带来一定的困难,因此一种黑户口的学校便应运而生,这种学校大多是退休老教师利用闲置设施开办的面向贫困家庭的低价学校。据调查,灌云、东海类似学校有二十余所,这些学校虽然不符合办学条件,但是家长、乡村都予以接受,需求与供给达到了平衡,“是耶”,“非耶”值得人们深思。
  ·“教师流动”出现新情况
  如今教师的流动不再一味地向南方地区跑,更多出现了在本地区的流动,去向是当地的民办学校,农村教师向城镇跑,城镇教师向县城、市区跑,尤其是初、高中教师的流失尤甚,而广大的农村面临诸多困境。

4.期待与展望

市场经济体制对教育发展而言既是机遇,又是挑战,对于苏北地区而言,更象一把双刃剑,我们的责任是扬长避短。竭力维护教育的公平、道德,兼顾效率与质量,按照建立公共财政的要求,严格划分政府扶持教育发展的领域和内容,加快可以市场化和产业化领域的改革步伐,大力推进民办教育的发展。